李铁专访:小城镇触动大变革
来源:微软网 发表于2019-07-11 14:27:58 编辑:安妮海瑟薇
摘要: 镇改市看似简略,实际上是一个十分大的革新难题,牵一发而动全身 李铁 图/受访者供应 小城镇触动大革新 专访我国城市和小城镇革新开展中心首席经济

  镇改市看似简略,实际上是一个十分大的革新难题,牵一发而动全身

  李铁 图/受访者供应

  小城镇触动大革新

  ——专访我国城市和小城镇革新开展中心首席经济学家李铁

  本刊记者/程昕明 胥大伟

  发于2019.5.20总第899期《我国新闻周刊》

  2018年我国革新开放40周年之际,李铁专门撰写了一篇回忆文章,名为《从小城镇到城镇化战略,我亲历的革新方针拟定进程》。

  在中心有关部分任职期间,李铁屡次掌管和参加**中心、国务院有关城镇化方针文件的起草、拟定。而现在作为经济学家,在几十年的实践和思索中,他对城镇化问题构成了独特的考虑。

  此次承受《我国新闻周刊》专访,李铁谈及城镇化革新中的一些深层次对立以及许多悬而未决的问题,其中有不少观念尚属初次发表。

  小城镇催生特大镇

  我国新闻周刊:小城镇鼓起的原因是什么?

  李铁:上世纪80年代有一批小城镇开展得很快,比方浙江的龙港,首要开端农人建镇,声称全国榜首个“农人城”。其时发达区域的县域经济占主导地位,大约占了70%的全国,首要是以城镇企业的开展为根底。

  其实小城镇的开展仍是源于革新后农人有了许多的剩下劳动时间,一起因为城市革新的严峻滞后,传统的计划经济办理体系对城市的控制十分严峻,导致许多的城市要素、技能要素、本钱要素流向控制相对单薄的小城镇。

  1984年的中心4号文件提出农人能够自带口粮进城经商办企业,意味着束缚城乡人口活动这个口儿在小城镇放开了。

  各种控制都在放松,所以那个时分县域经济首要是镇以下的经济开展特别活泼。说得好听便是全国呈现了城镇企业开展的高潮,说得欠好听是“村村焚烧、处处冒烟”。在这一段时间村庄兴办各类企业处于严峻的无序状况,但这种状况有它的商场生机,对未来的我国城乡经济开展的格式发作了深远的影响。

  我国新闻周刊:特大镇又是怎样发作的?

  李铁:这么多的城镇企业,上交了税收之后,会有一部分剩下留在镇里,为小城镇的根底设施建造发明了很好的条件。那个时分鼓起了许多大名鼎鼎的大镇,一向到现在经济开展的生机依然十足,乃至逾越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇,江苏的盛泽镇,浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇现已挨近上百万人口,有的镇几十万人口。据统计,全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规划的镇,在很长一段时间都是经济发达区域村庄最活泼、最活泼的一种空间载体。

  它们有以下几个特征:榜首,有生机;第二,对村庄经济开展的效果显着;第三,传统的体系办理相对单薄;第四,因为没有那么多的组织和行政办理担负,办事效率十分高。

  上世纪90年代末,中心11号文件确认了要维护犁地,采纳声称史上最严厉的土地办理方针。首要就把刀砍向了全国的城镇小城镇经济。那时分全国8000多个开发区,有6000多个县以下的工业区被强制撤销,仅保存2000多个县以上的开发区。即便如此也没有阻碍这些城镇继续开展。那时分咱们叫大镇,也是最著名的特征小城镇,如童装镇、扣子镇、低压电器镇、印刷小镇等等,这些小城镇在全国有很大的影响力,都构成了必定的规划,外来人口比重较大,后来就管它叫特大镇。

  “镇改市”难落地

  我国新闻周刊:镇改市是在什么布景下提出的?

  李铁:镇是我国最根底的一个行政单元,可是它在办理体系上具有特别强的优势。“镇改市”的提出,其实是契合城市开展规则的一个天然的提法,一个城镇的镇区人口这么多了,还叫镇是否适宜?

  镇实际上是我国城市化的一个特征,在国外就叫“市”。我国14亿人口,城镇人口8.3亿,总共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严峻不匹配。意大利几千万人口,1万多个城市,美国也相似。

  理论上讲,人口到达必定规划就能够设市,可是我国对设市的束缚性要求远远超出其他国家,原因在于设市就要有设市的标准。城市有了必定的行政等级,就要匹配相应的组织办理人员,就必定会添加行政办理本钱,导致行政开支过大,这是咱们现在比较忧虑的问题。

  我国新闻周刊:大镇在开展中遇到哪些瓶颈?

  李铁:关于这些大镇来讲,不论设不设市,它都是一个城市,可是面对着几大问题的束缚。

  榜首,它没有相应的办理权限。因为我国的行政办理权限是按等级分配的。比方说省会城市、副省级城市、地级市、县级市,严厉遭到等级办理束缚,有了这个等级才有必定的权限、办理组织、人员编制和财务支出。这么多的大镇发明了这么高的收益,包容了这么多人口的工作和日子,可是它没有相应的办理权。一个镇面对着几十万的人口,大部分办理的权限都要等上面来决议,没有及时处置权和决议计划权,这是开展中的一个大问题。

  第二没有财权。据我了解,现在挨近百分之百的大镇,一大部分财权在上级政府手里。绝大部分特大镇连金库都没有,挣的钱都交给了上级政府,要花一笔钱还得从上往回要,严峻影响了这些城镇本身的决议计划和根底设施建造。

  上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去运用,而是用于县里的开展和自己的城市建造,等于拿小城镇的钱来盖县城的房子。例如温州苍南的龙港镇,它发明的财务收入占全县的40%,它只留了不到10%。上级政府所在地苍南县城建造得很漂亮,龙港尽管也取得了很大的开展,可是根底设施建造和公共服务比较于苍南县城要差许多。因为它没有这个权利,没有更多财务剩下,这个对镇里来讲是开展中面对的最大问题。

  第三是资源的供应。因为计划体系的资源是自上而下分配的,在镇这一级享遭到的资源是微乎其微的。以土地目标为例,一个当地有了土地目标就有了开展的空间和根底,但土地目标到镇一级就少得不幸,大大压抑了它的开展空间。

  我国新闻周刊:镇改市在底层推动的状况怎样?

  李铁:2014年《国家新式城镇化规划》公布今后,提出下放办理权限,更多地发挥中小城市和小城镇在经济开展的生机,也提出了把一部分特大镇设市的想象。可是到现在为止,四五年曩昔了,一个都没执行。

  这里有许多原因,首要是利益分配。当地政府每年依托各城镇的税收作为财务支出的重要来历,这是靠行政办理权限取得的收益。假如施行镇改市,经济开展最有生机的空间被从行政区划中调整出去,直接影响到上级政府未来的收益预期。这是现在在镇改市进程中当地政府活泼性不强的重要原因。其次是上级政府下辖的各部分阻力。对办理各小城镇的县级部分来说,则意味着权利大大缩水。

  

  镇一级也有苦衷,因为每个镇的领导是上级下派的。被派去的干部假如提出要从县的管辖区分出去独立设市,从而影响到全县的利益。对不住,你能够走人。从底层来讲,这也让它没有办法过度着重或许推动镇改市的进程。

  底层欠好提,上级又不支撑

  就构成镇改市在执行上会呈现必定的困难。

  我国新闻周刊:从中心层面来看,镇改市的难点在哪里?

  李铁:镇改市触及到两类大问题。榜首个是行政区划调整,这个归民政部管。第二,一旦行政区划调整今后,必需求进行组织编制的配套革新,主管这项事务的部分是中编办。一旦城镇的行政等级提高了,紧接而来的便是组织编制和人员开支问题,必定会构成编制的扩张,导致当地的行政本钱过大。原本有一个县政府,突然之间又添加了一个县级单位,再添加许多组织人员开支,这是组织编制部分不愿意看到的。

  曩昔从前有过测验。上世纪80年代福建的石狮便是镇改市试点。镇级政府直接设成县级市。其时对石狮市提出的革新要求是完成“小政府,大社会”。可是因为革新思路超前,与其时的计划经济体系发作了抵触。因为一个镇级的组织设置,现已赋予了县级的权限,可是并没有建立与上级政府组织设置相对应的县级部分。因而石狮市政府到任何一个上级有关部分请求获取资源的时分,得到的答复是只要不设置与上级政府配套的部分就得不到相应资源分配。在这种状况下,作为现已被同意为县级市的政府,不得不依照上级有关部分的要求,逐步地康复了传统的组织和编制的设置,最终导致了体系复归。

  牵一发而动全身

  我国新闻周刊:镇改市之后的行政等级是什么,是镇级市仍是县级市?

  李铁:这里有许多途径可选。假如是镇级市,它和县里的联系怎样处理也是一个比较大的难题。按宪法来讲,城市是不能管城市的,现在都是托付办理。

  当然这些镇不改行政等级先叫市也能够,可是这样的话就会呈现许多类型的城市:镇级市、县级市、地级市、副省级城市、直辖市,把原本相对简略的联系变得更为杂乱。

  假如改成县级市就触及它的行政区划,你不能只管一个镇,或许要兼并一些城镇,就触及这个镇周边的区域从头区分,添加许多新的行政区划单位。

  这也会触及更大规划的利益结构的调整。

  在革新开放之前,我国实施的是中心、省、县三级当地实体办理体系,而地、乡两级是派出组织,没有许多正式的组织和人员编制。可是到了80年代中期地改市、县改市和乡改镇今后,区域办理和城市办理兼并为一体,每个等级的政府都实体化了,构成了一个城市办理区域的行政区划办理体系。也便是咱们现在看到的中心、省、地

  (市)、县

  (市)和乡

  (镇),每一级政府都设置了相对标准的相应组织和人员的编制。

  镇改市看似简略,实际上是一个十分大的革新难题,牵一发而动全身。

  区域办理和城市办理到底是合为一体仍是分隔?是继续坚持五级的实体政府办理体系,仍是康复到以往的三级办理、区域派出办理,然后再进行城市的自治办理?现在看,这是一个更大的革新。能够引发的改动和触及的规划十分广,十分杂乱,所以也不是一个简略的镇改市就能够处理的。这是一个大方针,需求中心在必定的机遇内统筹通盘地去研讨处理这类问题。

  在革新进程中会带来什么?行政区划调整会添加利益对立,仍是削减利益对立?是开释了生机,仍是添加了担负?这些和经济开展、社会安稳都有直接联系,也和我国未来的行政办理体系革新,中心和当地办理革新严密地连在一起,所以它是一个大课题。

  我国新闻周刊:《2019年新式城镇化建造要点使命》提出“执行非县级政府驻地特大镇设市”,你怎样解读?

  李铁:着重执行是发改委提出的,这是一个革新的方向。镇改市是个大趋势,意味着我国14亿人口城镇化率到达70%今后,咱们的城镇人口将到达9亿多。9亿多人谈锋670多个设市城市,城市人口和城市数量不匹配。必定要放开设市,翻开这个闸门给更多有条件的城市,让它有好的开展机会,开释生机、添加权利,职责和事权一体化。

  我国新闻周刊:试点镇的状况怎样?

  李铁:从1995年开端的革新到现在基本上都后退了,但我觉得这个后退是正常的。原本也没经过法令、经过准则去束缚,已然没有镇改市,有些权利我能够下放,也能够不下放。

  当年57个试点镇,给它的革新权限现已有不少执行到位了,可是三年实验期到了今后说,不继续实施了。下一届班子领导换了,上面领导也换了,一切的领导都换了,这事就没人再去执行了。

  从1995年开端革新到2014年公布《国家新式城镇化规划》,20年曩昔了状况仍旧。当地的生机还在,开展的气势也好,人口也在不断添加。在一些特大镇也都建立了许多分局,下放了一些办理权限,可是重要的如财务权限大部分都回收去了,这便是因为利益导致的一种成果。要想把它准则化,还得经过完全的革新。

  强镇革新的未来之路

  我国新闻周刊:经济发达区域强镇的影响力还会继续添加吗?

  李铁:像上个世纪**十年代那种影响力,或许不会有了。跟着未来革新的深化,从头调整了行政区划布局,强镇的生机还会继续发挥效果。可是未来它的工业规划改动不会像曩昔那样巨大。咱们现已注意到在珠三角区域,服务业比重在添加,每年大约不到一个百分点,工业增速以每年不到一个百分点的速度在下降。

  下降的原因是进入工业化中后期完成工业代替,服务业的效果会加强,特大镇的工业集聚功用就会弱化。因为2600万外来人口在珠三角区域,特大镇的工业功用弱化了,服务业的效果会添加,城市的效果就会进一步去发挥。

  以工业为主导的都市圈开展形式会逐步由以超大城市或特大城市的中心区向外涣散,向都市圈边际区域涣散。

  工业的涣散和外溢会改动全区域的工业格式和城市格式,那时分一些小城市和特大镇将环绕大都市构成漫山遍野的卫星城,这是商场依据工业落地的本钱改动引发的空间格式的改动。

  我国新闻周刊:咱们是否在走发达国家从前走过的途径?

  李铁:有些规则是国际化的,这是不可避免的。城市开展必定有一个先会集后涣散的进程。现在来看,工业和工业向某一个特大城市会集,这种趋势在我国的中西部区域依然在继续,可是在局部区域,像京津冀、长三角和珠三角,现已开端了工业向周边涣散的进程,便是跟着工业化进程逆都市化的一个进程。

  逆都市化,便是工业企业脱离中心城市,在周边进行布局的进程。

  一起消费的逆都市化和住所的郊区化,包含外来人口落户在小城市和小城镇都会相应发作。怎样依据这种趋势,调整城市办理方针、行政区划方针,也是一个大趋势。

  可是在中西部区域,比方湖北,还在向武汉会集,河南向郑州会集,四川向成都会集,陕西向西安会集。可是到了千万人口今后,它就慢慢地向周边去开展,这是工业空间改动的客观规则。

  我国新闻周刊:经过一系列的革新试点,你觉得下一步的打破口在哪里?

  李铁:镇改市应该是个大趋势,可是这个打破面对着太多的困难。这需求咱们对我国的行政区划调整与未来的城镇化进程结合起来通盘考虑,处理行政办理层次过多、城市办理和区域办理不分、高级级城市行政本钱过高、债款过高级问题,必需求发挥行政区划调整的手法,必需求经过下降土地本钱、体系本钱,并激起最具有生机的特大镇和中小城市的生机,这是一个重要的革新手法。假如咱们不能有用运用这个手法,下降开展本钱,咱们或许会错失最好的开展机遇。

  这些年城市在国民经济开展中起到了巨大效果,可是因为城市办理和区域办理过度一致,导致了高级级城市权限过大、投入过高,把许多资源投入城市,忽视中小城市的开展和村庄区域的开展,也是构成城市债款添加的一个重要的原因。

  在推动镇改市和小城镇开展的进程中要遵从一个规则,它当年之所以开展得快,是因为体系本钱、各类要素本钱低。要下降办理本钱、体系本钱、要素本钱,不能仿制以卖地招商引资搞城市建造的传统开展途径,不然债款会越来越高,只不过是从一个空间向另一个空间转化。

  值勤修改:冯超

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